Анализ

Практика антимонопольного регулирования страхового рынка Кашеваров Андрей Борисович Заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС России)

Практика антимонопольного регулирования страхового рынка в России в последние полтора года характеризуется не только громкими делами, заведенными в отношении ряда крупных и известных компаний, но и повседневной кропотливой работой государственных чиновников по любому выявленному факту несоответствия работы страховщиков антимонопольному законодательству. Какие нарушения в этой сфере наиболее часто наблюдаются на страховом рынке, искоренена ли в настоящее время практика назначения уполномоченных страховщиков различными организациями, как можно защитить потребителей и производителей страховых услуг от актов недобросовестной конкуренции - вот только некоторые из вопросов, проанализированных специалистами Федеральной Антимонопольной Службы России.

По итогам анализа имеющихся у ФАС сведений, можно сказать, в целом, что страховщики в 2005 году и первом полугодии 2006 года соблюдали нормы антимонопольного законодательства. Свыше 90 % выявленных на страховом рынке нарушений – это нарушения 12-13 статей Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», которые относятся к незаконным действиям со стороны не компаний, а властей. То есть речь идет о нарушениях при проведении конкурсных процедур, предоставление преференций отдельным страховым организациям и т.д., допущенных федеральными и местными органами исполнительной власти. Тем не менее, был выявлен также ряд проблемных областей, связанных с действиями самих страховщиков.

1. Слияния и поглощения

Одна из них, где контроль за деятельностью страховщиков приобретает все большую актуальность в рамках усиливающихся на страховом рынке процессов капитализации и укрупнения операторов – это контроль за соблюдением норм, касающихся уведомления ФАС при слияниях и поглощениях. В частности, нами от ряда страховых организаций были получены ходатайства и уведомления по слияниям и поглощениям, статистика которых обобщена в Таблице 1.

Таблица 1. Статистика ходатайств и уведомлений ФАС России о совершении сделок по приобретению активов или акций (долей в уставном капитале) финансовых организаций за 2003-2005 годы на рынке страховых услуг.

Полномочия ФАС дают ей право помешать каким-либо приобретениям компаний на страховом рынке, если они не вписываются в нормы законодательства о защите конкуренции. Примеры таких сделок, когда покупателям было отказано в покупке других страховых организаций, приведены в Таблице 2.

Таблица 2. Случаи отказов со стороны ФАС в приобретении страховых организаций в 2005 году.

Необходимо заметить, что все отказы ФАС в совершении сделок по слияниям и поглощениям финансовых организаций относятся исключительно к страховому рынку. На остальных финансовых рынках (на банковском рынке, рынке ценных бумаг) случаев отказа, как таковых, не было.

Почему получается так, что иногда экспансия крупных страховщиков вступает в противоречие с антимонопольным законодательством? На мой взгляд, это процесс вполне естественный, как естественно и само желание этих компаний развиваться, но в ряде случаев мы обязаны воспрепятствовать такому «развитию». Более того, в каждом из случаев отказа находились решения, которые позволяли, не исключая желания крупного страховщика расширить свое присутствие в конкретном регионе, проводить этот процесс в приемлемых, с точки зрения закона, рамках.

В частности, по делу Ингосстраха в Новосибирске могу сообщить, что приобретение в итоге было совершено, но в допустимых пределах. Те компании, которые Ингосстрах хотел купить, в совокупности занимали на рынке медицинского страхования Новосибирска 70 % (примерно в равных долях каждая). В итоге компании было предложено выбрать какого-то одного страховщика. Выбор был сделан, а у второго страховщика был приобретен пакет акций, не превышающий блокирующий. Это уже вполне допустимо по закону.

Поэтому здесь у каждого заявителя всегда остается право выбора – совершить то же приобретение, но с ограничениями, которые существуют в антимонопольном законодательстве, или отказаться от него, поискать другие пути развития бизнеса. Мы вообще не исключаем покупки компаний, а говорим о возможных пределах. Осуществлять слияния и поглощения вполне возможно и без каких бы то ни было противоречий с законом.

2. Обязательное медицинское страхование

Сектор обязательного медицинского страхования (ОМС) является весьма проблемным, не только с точки зрения слияний и поглощений, но и с позиции необходимости пресечения на нем монополистической практики. Достаточно отметить, что это наиболее концентрированный сегмент рынка страховых услуг. На нем в течение нескольких лет в 79 субъектах Российской Федерации наблюдается высокий уровень концентрации, и только в 4-х (г.Москва, Московская область, г.Санкт-Петербург и Свердловская область) рынок можно назвать умеренно концентрированным (см. Таблицу 3).

Таблица 3. Показатели уровня концентрации ОМС по регионам РФ.

Примечание: В соответствии с Методическими рекомендациями по порядку проведения анализа и оценки конкурентной среды на рынке финансовых услуг, утвержденных Приказом МАП России от 31.03.2003 № 86, коэффициент концентрации рынка (CR-n) рассчитывается как процентное отношение объема финансовых услуг, оказываемых определенным числом крупнейших независимых, самостоятельно действующих на данном рынке финансовых организаций или групп лиц, к общей емкости данного финансового рынка. Индекс концентрации рынка Герфиндаля-Гиршмана (HHI), рассчитывается возведением в квадрат процентной доли на рынке каждого участника и суммированием полученных результатов. Данный показатель показывает, какое место на рынке занимают более мелкие участники, и есть ли предпосылки, при сложившемся составе финансовых организаций, к противодействию со стороны более мелких участников рынка рыночной власти крупнейших.

В остальных 79 субъектах Индекс CR-3 (сумма долей трех крупнейших участников рынка) в этих регионах составляет от 70% до 100%; индекс Герфиндаля-Гиршмана HHI (сумма квадратов долей всех участников рынка), характеризующий степень монополизации рынка, составляет от 2 000 до 10 000.

Нарушения, установленные антимонопольными органами на рынке ОМС, связаны в основном с нарушением требований статей 5, 12, 13, 14 Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Типичные нарушения можно подразделить на следующие 4 группы:

1. Несоблюдение конкурсных подходов и порядка проведения конкурсов при привлечении страховых медицинских организаций для осуществления ОМС неработающих граждан за счет средств бюджета.
2. Несогласование с антимонопольными органами порядков проведения открытых конкурсов по отбору страховых медицинских организаций для осуществления ОМС неработающих граждан за счет средств бюджета.
3. Устранение страховых медицинских организаций с рынка ОМС и передача функций страховщика территориальным фондам ОМС.
4. Отказ территориального фонда ОМС в заключении договоров финансирования со страховыми медицинскими организациями.

3. ОСАГО

Следующий комплекс проблем связан с незаконными действиями участников рынка ОСАГО. Федеральным законом «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» заложены принципы формирования в России рынка ОСАГО на основе неценовой конкуренции. В настоящее время на долю трех крупнейших страховых компаний приходится более 45% от общего объема страховой премии (группа Росгосстрах - 29,9%, ОАО «РЕСО-Гарантия» - 9,9%, ОСАО «Ингосстрах» - 5,8%). Региональные рынки ОСАГО в большинстве своем являются высококонцентрированными: в 61 субъекте Российской Федерации 2-3 страховщика занимают более 70% рынка.

Доминирующее положение страховых организаций на региональных рынках ОСАГО является одной из причин, приводящих к нарушениям условий конкуренции. Эти нарушения в основном связаны с созданием органами власти преференций отдельным страховым организациям, несоблюдением конкурсных подходов и порядка проведения конкурсов при привлечении страховых организаций для осуществления ОСАГО за счет средств бюджета; применением страховыми организациями льготных тарифов и скидок при заключении договоров ОСАГО, организацией заключения договоров страхования в помещениях, зданиях и на территориях, занимаемых органами государственной власти, в частности с продажей полисов ОСАГО и размещением рекламы в непосредственной близости от подразделений ГИБДД либо в зданиях, занимаемых указанными органами власти.

Согласно закону, страховые тарифы по обязательному страхованию и их структура устанавливается Правительством Российской Федерации. Вместе с тем, исследование рынка обязательного страхования показало, что некоторые страховщики, агенты и брокеры предлагают страхователям компенсацию части страхового платежа в размере от 5% до 25% стоимости страхового полиса, применяются такие методы привлечения страхователей, как льготные тарифы, скидки, подарки и т.п., что приводит к нарушению Закона о конкуренции. В частности, это подтверждает проведенное ФАС расследование в отношении ряда компаний в связи с незаконным предоставлением скидок и подарков клиентам по ОСАГО.

Мы уже неоднократно говорили, и повторяем еще раз, что в данном случае скидки и подарки, на наш взгляд, должны рассматриваться как нарушение законодательства, в частности, статьи 15 Закона «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». Мы оцениваем эти факты как недобросовестную конкуренцию, по вышеупомянутой причине: в Гражданском Кодексе существует норма, что обязательное страхование вводится федеральным законом, после чего тарифы устанавливаются правительством, соответственно, никаких скидок быть не может, возможность ценовой конкуренции в нашей законодательной конструкции, в принципе, не предусмотрена. Конечно, в мировой практике есть системы ОСАГО, которые работают по иным принципам: например, в Великобритании у автовладельцев есть обязанность застраховаться, а по какой цене и где – это уже их личное дело. Так что если бы речь шла о введении ценовой конкуренции в этой сфере у нас в стране, то тогда автовладельцу следовало бы вменить обязанность застраховать ответственность (с указанием требований к минимальной страховой сумме), а по какой цене продается полис – должен был бы регулировать рынок. Но поскольку в нашем действующем законодательстве таких норм нет, конкуренция может только сервисной, а не ценовой. Конкурировать можно и нужно за счет таких инструментов, как обеспечение выезда аварийного комиссара на место ДТП, возможность передать компании нагрузку по оформлению всех документов или по урегулированию отношений со страховой организацией другого участника ДТП. А все манипуляции, так или иначе влияющие на тариф, мы расцениваем как несоблюдение закона.

Технология выявления нарушений очень простая. В конструкции 15-й статьи есть норма, что недобросовестной конкуренцией могут быть признаны перечисленные действия, а также две оговорки: во-первых, если нарушено действующее законодательство, и во-вторых, если это противоречит обычаям делового оборота. Соответственно, для нашего ведомства «сигналом» служит предписание, выданное страховщику ФССН, а также информация о позиции РСА в части определения традиций и обычаев делового оборота. Обнаружив такие факты, мы начинаем работу по устранению нарушений. В рамках рассмотрения дел по скидкам на ОСАГО мы установили нарушения действующего законодательства, которые, тем не менее, были разные по типологии случаев. Действия трех компаний - Росгосстрах, Макс и МСК - были признаны содержащими серьезные нарушения, влекущие за собой наказание в виде штрафа. Этим компаниям были выданы предписания о перечислении части прибыли, полученной от такой деятельности по продаже полисов ОСАГО со скидками и подарками, в бюджет. Суммы штрафов следующие: 4 472 539 рублей было начислено Росгосстраху, 208 248 рублей – МАКСу и 78 456 рублей - МСК. По другим компаниям (а всего их рассматривалось 11, в том числе «Зенит», «СКПО-Уралсиб», «Спасские ворота», «Генеральная Страховая Компания», «РЕСО-Гарантия» и др.) в настоящее время все дела также завершены. Из них в ряде случаев мы признали отсутствие фактов нарушения, а в других - вынесли решения в связи с добровольным устранением нарушений самими страховщиками. Некоторые из этих компаний попали в сферу нашего внимания вследствие того, что недостаточно контролировали действия своих страховых агентов, и агенты от своего имени размещали рекламу, не согласовывая действия с центральными офисами компаний. Часть полисов вообще распространяли люди, имеющие мало отношения к компаниям, например, в случае со «Спасскими воротами» в Санкт-Петербурге агентские договоры были заключены с обществами автолюбителей, в офисах которых осуществлялась продажа полисов со скидкой. В таких случаях мы все равно признавали факт нарушения, а страховые организации предоставляли нам информацию о расторжении договоров с такими агентами и прекращении практики взаимоотношений с теми лицами, которые проводили подобного рода акции. Получив ее, мы констатировали факт добровольного устранения нарушений и никаких санкций по прибыли не предъявляли. Тем более, во многих случаях были проведены только рекламные акции, а полисы на указанных условиях так и не начали продаваться.

Есть и еще одна близкая к тарифам по ОСАГО проблема. Мы видим, что поскольку тарифы по ОСАГО установлены на федеральном уровне, любое от них отступление есть недобросовестная конкуренция. Размер агентской комиссии по ОСАГО тоже ограничен на федеральном уровне, соответственно некоторые страховщики ожидают каких-то санкций ФАС к конкурентам за отступление от установленных 10%, но до сих пор таких дел не открыто. И я поясню, почему пока никто никого не преследует, хотя, казалось бы, основания есть. Любое наше действие начинается после того, как свою позицию определит основной контролер – орган страхового надзора. То есть прежде чем мы начнем высказывать свою позицию по этому поводу, сначала должен в том, что делать с такими компаниями, должен определиться ФССН. А уже тогда мы сможем сказать, есть ли там недобросовестная конкуренция или ее нет. Другое дело, что и страхнадзору уличить компанию и выдать ей соответствующее предписание по нормам сегодняшнего законодательства не так просто.

4. Прочие направления деятельности ФАС на страховом рынке

В целом могу сказать, что большая часть наших действий на страховом рынке начинается с контактов между ФАС и ФССН. У нас есть соответствующее соглашение об информационном взаимодействии, но не стоит думать, что мы получаем информацию только оттуда. Не меньше сведений берется из открытого общего информационного пространства, просто получение информации идет параллельными процессами отовсюду - мы «считываем» ее из средств массовой информации, обрабатываем заявления конкурентов и т.д. Как только обнаруживается какой-то факт, мы направляем в ФССН запрос и получаем всю остальную необходимую информацию. И как правило, нет таких фактов, которыми бы занималась ФССН, но на рынке они бы были неизвестны. Ведь если о недобросовестной конкурентной практике неизвестно – значит, на рынке нет возмущения по этому поводу. А по всем «всплескам» возмущения из-за нарушений факты, как правило, очень быстро появляются на страницах газет и журналов. И нельзя сказать, какой канал быстрее или важнее – обычно они сходятся в одной точке: мы и анализируем материалы из прессы, и параллельно может прийти заявление от кого-либо, и предписание из ФССН, и вот это пересечение говорит уже об объективности процесса. А мы своими действиями стремимся не возмущать рынок, а наоборот, наша задача – снять возмущение с рынка.

Замечу, что такой источник информации, как жалобы, хотя и имеет меньшее значение, но все же тоже достаточно актуален. В нашей культуре отчасти бытует сохранившееся с советских времен негативное отношение ко всем такого рода сообщениям, когда один участник рынка «жалуется» на другого. Но сейчас, в условиях рыночной экономики, в сознании людей постепенно укрепляется такое базовое, на мой взгляд, понятие, как защита своих прав законными средствами. Я могу просто привести для примера опыт работы Комиссии по справедливой торговле Великобритании. На входе в здание этой Комиссии есть стенд с ячейками, где лежат бланки заявлений для жалоб - как потребителей, так и профессиональных участников рынка. То есть не нужно даже думать, как и кому писать заявление, а можно просто заполнить жалобу-формуляр. И для них это нормально, когда кто-то отстаивает законными средствами свои интересы и требует соблюдения закона от всех, поскольку сам соблюдает закон. Когда участники рынка принимают для себя эту формулу, тогда и рынок начинает развиваться стабильно. А если вдруг что-то из законов устаревает или перестает отвечать реалиям жизни, то нужно просто менять закон, это и есть цивилизованный путь развития. Поэтому я не стал бы рассматривать жалобу одной страховой организации на другую как нечто, противоречащее синдикативным интересам страхового сообщества, потому что конкуренция должна быть действительно добросовестной.

Еще одна проблемная область – это нарушения в сфере рекламы субъектов страхового рынка. Не могу сказать, что она слишком часто становится предметом преследования антимонопольных органов по сравнению с другими отраслями. К примеру, мы в год рассматриваем порядка 11 тыс. фактов нарушений Закона «О рекламе» на одном только алкогольном рынке. Тем не менее, доля статьи «финансовые услуги» (здесь они у нас учитывались совокупно, без разбивки по конкретным рынкам) растет из года в год. По итогам 2005 года она составила 1,7 % от общего числа рассмотренных делах по Закону «О рекламе». Это очень небольшая величина, но если сравнивать со статистикой за предыдущие 2 года, то увидим, что доля выросла в 3 раза (2 года назад было всего 0,6 %). Чаще всего рассматриваются нарушения по рекламе в банковском секторе (реклама депозитов и кредитов).

Всего, по всем нарушениям законодательства, подлежащим контролю со стороны ФАС, на финансовом рынке за 2005 год было рассмотрено 323 факта, из которых по 144 были возбуждены дела. И есть тенденция к росту этих показателей. Ряд нарушений находится на пересечении банковского и страхового рынков. В частности, мы уже близки к возбуждению дел по фактам навязывания услуг определенных страховщиков при ипотеке или автокредитовании. Эта тема обсуждалась у нас на Экспертном совете, на котором был озвучен тот вывод, что достаточно характерным является возврат части комиссии страховщиком банку. Часто имеет место наличие согласованных тарифов по страхованию залогового имущества, что является сферой повышенного внимания ФАС. Нашими специалистами был проведен экспресс-анализ в сравнительной таблице, по которой было наглядно видно, насколько разнится цена страхования, если вы страхуете, например, автомобиль, не привязываясь к получению кредита на его покупку, и точно такой же автомобиль, приобретая его в кредит, выдавая который, банк требует полис автокаско.

Например, тариф по автокаско, согласованный между страховщиком и банком, может быть равен 9%, а на свободном рынке это всего 6-7%. Это, конечно, нарушает права потребителя, и должно быть пресечено.

Нельзя однозначно сказать, что навязывание требований страховаться, неважно, банками или государственными ведомствами, противоречит интересам развития страхового рынка. В принципе такая практика – выстраивания административно-страховых вертикалей – на каком-то этапе может быть эффективна, но потом, на следующих этапах, становится тормозом в развитии рынка. Сейчас здесь наблюдается некий микс - смешение и позитивных, и негативных моментов. То есть непосредственно сейчас по банкам мы принципиально не возражаем против такой практики, хотя, я повторяю, когда-то она окончательно перестанет быть эффективной, и нужно будет искать пути изменения принципов сотрудничества между банками и страховыми компаниями. Но когда сотрудничество перерастает в вышеупомянутые тарифные соглашения – вот тут уже начинается область применения санкций.

Все зависит от того, насколько разумную схему отбора страховщиков использует банк. Если заранее оговоренный банком круг страховщиков достаточно широк (30-40 компаний), то проблемы нет. Но если они начинают согласовывать тарифы, неважно, между собой или с отобравшим их банком, - это уже нарушение прав клиента. В так называемых вертикально интегрированных структурах вообще легче скрыть реальную цену и завысить себестоимость. И все то, что в этом объединении должно работать на потребителя (то есть на снижение цены), начинает порой, наоборот, работать на ее увеличение.

Это происходит от того, что на каком-то этапе нарушается конкуренция. Когда вы конкурируете за страхователя на свободном рынке, вы ему предлагаете более низкий тариф, и ваши затраты находятся на уровне «общественно необходимых» в результате этой конкуренции. Если же вам кто-то «сверху» направляет поток клиентов нерыночными методами, вы уже имеете возможность и цену формировать нерыночными методами, поскольку от вас этот поток уже в любом случае никуда не денется. А затрат на привлечение клиентов практически никаких, поскольку вы не нанимаете страховых агентов, не тратите деньги на рекламу и т.п. Вот тут и начинается стагнация.

В ситуациях, когда поток в свою страховую компанию направляет ведомство или крупное предприятие национального уровня, ценовая ситуация становится еще более сложной (к примеру, как РАО ЕЭС создавало свою страховую организацию, или конгломерат ЖАСО–РЖД). Порядка 80% собранной премии в таких «сообществах» поступают от основного учредителя, и компании просто не надо дальше ничего делать на рынке, ей хватает полученных от него средств, чтобы покрыть текущие расходы на содержание компании. Другой вопрос, что ей однажды может не хватить денег на возмещения по страховым случаям, при возникновении крупных кумулированных убытков, как это в свое время произошло с тем же РАО ЕЭС. Когда в Краснодарском крае случилось наводнение, у СК «Лидер» не оказалось достаточных средств на выплату возмещений – потому что портфель был не сбалансированный, не привлекались деньги со свободного рынка. И РАО ЕЭС извлекло урок: теперь им создан фактически страховой брокер - «Энергозащита», а он уже ищет страховые компании, которые страхуют имущество РАО ЕЭС. То есть проблема решается не кэптивным, а рыночным путем, страховые организации начинают между собой конкурировать и предлагать РАО ЕЭС наилучшие условия.

Потому мы и боремся с такими «вертикалями», потому что рынок в них перестает работать. Искажаются не только условия конкуренции, а именно принципы и механизмы самой рыночной экономики. А своей задачей на страховом рынке мы считаем обеспечение условий для развития конкуренции. При этом мы стремимся не останавливать действие рынка, и если рынок на данном этапе нашел такую форму, как работа кэптивных или отобранных в результате конкурса страховщиков, то мы расцениваем это как поиск разумного баланса, который долог и достаточно труден. Поэтому никаких поспешных действий мы стараемся не совершать. Финансовые рынки крайне чувствительны к любого рода вмешательствам, поэтому здесь мы стремимся быть осторожными.